重磅的改革總是在不經(jīng)意間到來(lái)，今天關(guān)于國(guó)資授權(quán)體制改革的意見(jiàn)就是如此。

這輪國(guó)企改革，早在2013年的十八屆三中全會(huì)就確立了總原則，歸納起來(lái)就是三個(gè)字，仿照新加坡的淡馬錫模式，進(jìn)行“管資本”改革。

換句話(huà)說(shuō)，就是在企業(yè)和政府之間建立隔離隔離層。過(guò)去，政府部門(mén)直接管理國(guó)企，干預(yù)企業(yè)經(jīng)營(yíng)，是兩層管理體制。

今后中間加一個(gè)夾層——投資或運(yùn)營(yíng)公司，形成三層管理體制。政府管理的邊界到投資或運(yùn)營(yíng)公司，投資或運(yùn)營(yíng)公司再管理企業(yè)。

方向早就確立了，但是這些年的改革，一會(huì)兒快，一會(huì)兒慢，有時(shí)候方向還出現(xiàn)搖擺和反復(fù)。直到去年7月份，鶴主持召開(kāi)了國(guó)務(wù)院國(guó)企改革第一次會(huì)議，改革才開(kāi)始加速。

今天的文件——《改革國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制方案》是這項(xiàng)改革中的重要文件。以要點(diǎn)式進(jìn)行解讀分析：

1，

國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制是整個(gè)國(guó)企改革核心中的核心。早在1990年代初，一本重要的著作《走向繁榮的戰(zhàn)略選擇》一書(shū)中就對(duì)此進(jìn)行了設(shè)計(jì)，提出了在全國(guó)人大常為會(huì)下設(shè)立全民財(cái)產(chǎn)委員會(huì)的設(shè)想。雖然這本書(shū)許多改革設(shè)想被付諸實(shí)踐，但是這個(gè)并沒(méi)有被采納。

2003年，國(guó)資委而不是人大機(jī)構(gòu)，代表國(guó)家履行出資人職責(zé)。當(dāng)時(shí)這項(xiàng)改革也算是進(jìn)步，因?yàn)椴辉侔凑諏?shí)業(yè)產(chǎn)業(yè)類(lèi)型設(shè)立部委。

改革形成了現(xiàn)在的二層結(jié)構(gòu)的管理體制。即，國(guó)資委管理國(guó)有企業(yè)。但這種體制弊端越來(lái)越突出，其中最重要的問(wèn)題就是政企不分，政府直接干預(yù)經(jīng)營(yíng)。

到了2012年左右，市場(chǎng)對(duì)于新一輪改革的呼聲漸濃。國(guó)企改革思路出現(xiàn)了大變，要求從“管企業(yè)”的體制變?yōu)?ldquo;管資本”。這就在企業(yè)和政府之間加一個(gè)夾層——投資或資本運(yùn)營(yíng)平臺(tái)。前沿君稱(chēng)之為“隔離層”。

去年年中的國(guó)企改革領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議的關(guān)鍵作用在于，繼續(xù)推隔離層的建立。當(dāng)時(shí)會(huì)后發(fā)布的文件是《國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司改革試點(diǎn)的實(shí)施意見(jiàn)》。

2，

在這個(gè)文件出臺(tái)之前，國(guó)資委在2014年就進(jìn)行了試點(diǎn)。2014年7月，中糧集團(tuán)、國(guó)投公司開(kāi)展投資公司試點(diǎn)工作。

2016年，投資公司試點(diǎn)擴(kuò)圍，新增了神華集團(tuán)、中國(guó)五礦、寶武集團(tuán)等6家試點(diǎn)企業(yè)。國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司試點(diǎn)則在誠(chéng)通集團(tuán)、中國(guó)國(guó)新開(kāi)展，這項(xiàng)被稱(chēng)為“兩類(lèi)公司”試點(diǎn)的改革已經(jīng)在10家企業(yè)展開(kāi)。

但是走到這里，卻似乎停滯了，2017年和2018年沒(méi)有新增任何試點(diǎn)企業(yè)。到了2018年末，試點(diǎn)企業(yè)仍停留在10家。

在去年中的國(guó)企改革領(lǐng)導(dǎo)小組工作會(huì)議之后，2018年10月，全國(guó)國(guó)有企業(yè)改革座談會(huì)召開(kāi)，會(huì)議指出，“當(dāng)前國(guó)有企業(yè)改革正處于一個(gè)行動(dòng)勝過(guò)一打綱領(lǐng)的關(guān)鍵階段，也是改革乘數(shù)效應(yīng)最大的階段，要把更多精力聚焦到重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題上來(lái)，集中力量攻堅(jiān)克難。”

年底，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議明確要求“加快實(shí)現(xiàn)從管企業(yè)向管資本轉(zhuǎn)變，改組成立一批國(guó)有資本投資公司，組建一批國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司”。此時(shí)，改革將加速的方向基本明確。

2019年初，改革終于得以加速，國(guó)資委新增11家央企進(jìn)行兩類(lèi)公司改革試點(diǎn)。加上之前10家試點(diǎn)企業(yè)，總共有21家試點(diǎn)企業(yè)，占央企總數(shù)約五分之一。

至少?gòu)臄?shù)量上，“隔離層”初步建立。正如上文所述，“管資本”是這輪改革的核心，這20多家央企“隔離層”的建立則讓這項(xiàng)改革有了抓手和依靠。

3，

但是，“隔離層”的建立并不一定能夠馬上形成“管資本”的體制，很多隔離層也是由過(guò)去的企業(yè)集團(tuán)改組而來(lái)，老體制仍在運(yùn)行，那么下一步的關(guān)鍵是要真正地把機(jī)制做實(shí)。

這就涉及兩層邊界的問(wèn)題：第一層邊界是履行出資人職責(zé)的部門(mén)(包括國(guó)資委和財(cái)政部等等)和隔離層之間的權(quán)責(zé)關(guān)系。第二層是“隔離層”和下屬企業(yè)的關(guān)系。

今天出臺(tái)的文件，核心就是處理這兩層關(guān)系。

對(duì)于第一層關(guān)系，相當(dāng)于原有的國(guó)資管理部門(mén)和新設(shè)立的中間層的關(guān)系。這層關(guān)系過(guò)去主要表現(xiàn)在國(guó)資委和國(guó)企的關(guān)系。

如，2015年關(guān)于國(guó)企改革的頂層設(shè)計(jì)文件，也從政府監(jiān)管方面指明了改革方向——“科學(xué)界定國(guó)有資產(chǎn)出資人監(jiān)管的邊界，建立監(jiān)管權(quán)力清單和責(zé)任清單，實(shí)現(xiàn)以管企業(yè)為主向以管資本為主的轉(zhuǎn)變。”“不該管的要依法放權(quán)、決不越位，將依法應(yīng)由企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)決策的事項(xiàng)歸位于企業(yè)。”

2017年4月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《國(guó)務(wù)院國(guó)資委以管資本為主推進(jìn)職能轉(zhuǎn)變方案》，主要就是調(diào)整履行出資職責(zé)的部門(mén)——國(guó)資委自身的職權(quán)問(wèn)題，解決監(jiān)管中的“越位、缺位和錯(cuò)位問(wèn)題”。后來(lái)國(guó)資委自身對(duì)改革的用詞是“壯士斷腕”。

今天的文件則是在建立隔離層的新機(jī)制下，重新明確國(guó)資委(出資人代表機(jī)構(gòu))的職責(zé)，用的詞是“優(yōu)化履職方式”，這個(gè)用詞顯然已經(jīng)弱化了管理的色彩，將財(cái)政部和國(guó)資委等機(jī)構(gòu)統(tǒng)一稱(chēng)為“出資人代表機(jī)構(gòu)”，將“履職方式”代替“監(jiān)督管理”。用詞本身就說(shuō)明了，對(duì)國(guó)資委等出資人機(jī)構(gòu)職能定位正在發(fā)生重大轉(zhuǎn)變。

這個(gè)文件對(duì)出資人代表機(jī)構(gòu)的管理列了四點(diǎn)內(nèi)容：實(shí)行清單管理、強(qiáng)化章程約束、發(fā)揮董事作用，創(chuàng)新監(jiān)管方式。

其中在“清單管理”中指出，“制定出臺(tái)出資人代表機(jī)構(gòu)監(jiān)管權(quán)力責(zé)任清單，清單以外事項(xiàng)由企業(yè)依法自主決策，清單以?xún)?nèi)事項(xiàng)要大幅減少審批或事前備案。”

在“發(fā)揮董事作用”中要求，“出資人代表機(jī)構(gòu)主要通過(guò)董事體現(xiàn)出資人意志，依據(jù)股權(quán)關(guān)系向國(guó)家出資企業(yè)委派董事或提名董事人選，規(guī)范董事的權(quán)利和責(zé)任，明確工作目標(biāo)和重點(diǎn);建立出資人代表機(jī)構(gòu)與董事的溝通對(duì)接平臺(tái)，建立健全董事人才儲(chǔ)備庫(kù)和董事選聘、考評(píng)與培訓(xùn)機(jī)制，完善董事履職報(bào)告、董事會(huì)年度工作報(bào)告制度。”

國(guó)資委的職能真的要大變了!

4，

上面說(shuō)的主要是第一層關(guān)系，主要調(diào)整國(guó)資委的職能。第二層關(guān)系，涉及到“隔離層”和企業(yè)的關(guān)系，今天發(fā)布的文件同樣有明確的定位。

這個(gè)文件直接明確了對(duì)“隔離層”的授權(quán)放權(quán)內(nèi)容：“包括戰(zhàn)略規(guī)劃和主業(yè)管理、選人用人和股權(quán)激勵(lì)、工資總額和重大財(cái)務(wù)事項(xiàng)管理等，亦可根據(jù)企業(yè)實(shí)際情況增加其他方面授權(quán)放權(quán)內(nèi)容。”然后，文件對(duì)授權(quán)放權(quán)的每一項(xiàng)內(nèi)容進(jìn)行了說(shuō)明。

也就是，要做實(shí)“隔離層”。

這里面有許多重大的變化。比如，為了激發(fā)企業(yè)的活力，將薪酬方面的權(quán)力下放給了“隔離層”，文件表述稱(chēng)：

授權(quán)國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司董事會(huì)審批子企業(yè)股權(quán)激勵(lì)方案，支持所出資企業(yè)依法合規(guī)采用股票期權(quán)、股票增值權(quán)、限制性股票、分紅權(quán)、員工持股以及其他方式開(kāi)展股權(quán)激勵(lì)，股權(quán)激勵(lì)預(yù)期收益作為投資性收入，不與其薪酬總水平掛鉤。

再比如，“支持國(guó)有創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)、創(chuàng)業(yè)投資管理企業(yè)等新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新商業(yè)模式類(lèi)企業(yè)的核心團(tuán)隊(duì)持股和跟投。”

再比如，“國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司可以實(shí)行工資總額預(yù)算備案制。”

再比如，“授權(quán)國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司自主決策重大擔(dān)保管理、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控和部分債券類(lèi)融資事項(xiàng)。”

……

雖然目前還難以直接對(duì)效果下結(jié)論，但是這至少是對(duì)國(guó)企久違的放權(quán)，國(guó)資委相關(guān)權(quán)力縮小，“隔離層”權(quán)力擴(kuò)大。

同時(shí)，對(duì)于暫未進(jìn)行“隔離層”改革試點(diǎn)的企業(yè)，也要求充分落實(shí)企業(yè)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)�？梢�(jiàn)，既然權(quán)力已經(jīng)下放給了改革后新成立的“隔離層”，如果放權(quán)充分，未來(lái)肯定會(huì)有更多的企業(yè)愿意參與改革試點(diǎn)。

對(duì)于隔離層下屬的企業(yè)，則要求“加強(qiáng)企業(yè)行權(quán)能力建設(shè)”，完善公司治理，夯實(shí)管理基礎(chǔ)等等。

5，

這是一個(gè)重大的權(quán)力結(jié)構(gòu)調(diào)整的改革，目前只是剛剛開(kāi)始。未來(lái)，國(guó)資委未來(lái)如何變革及重新定位，仍未知曉。

正如注冊(cè)制將全面推開(kāi)后的證監(jiān)會(huì)發(fā)行部何去何從一樣，兩者都必然面臨過(guò)去重大權(quán)力的下放，管理方式的創(chuàng)新。這是一個(gè)全新監(jiān)管時(shí)代的到來(lái)，也是順應(yīng)市場(chǎng)呼聲的改革。

但是，在收放之間從來(lái)沒(méi)有容易的事。一收就死，一放就亂有時(shí)會(huì)是歷史慣性，這也是對(duì)改革最大的考驗(yàn)。放權(quán)肯定會(huì)帶來(lái)一定的問(wèn)題，尤其是轉(zhuǎn)軌過(guò)程中，考驗(yàn)改革者有沒(méi)有堅(jiān)定的信心和勇氣，堅(jiān)定方向推進(jìn)改革。如果遇到問(wèn)題沒(méi)有配套機(jī)制加力，改革可能就會(huì)出現(xiàn)梗阻。

文件指出，“國(guó)務(wù)院國(guó)有企業(yè)改革領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)推動(dòng)國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制改革工作，研究協(xié)調(diào)相關(guān)重大問(wèn)題。出資人代表機(jī)構(gòu)要落實(shí)授權(quán)放權(quán)的主體責(zé)任。”這兩句話(huà)說(shuō)得很明確，重大問(wèn)題協(xié)調(diào)是在領(lǐng)導(dǎo)小組，小組長(zhǎng)就是鶴。

另外，這個(gè)文件里也專(zhuān)門(mén)強(qiáng)調(diào)了完善監(jiān)督監(jiān)管體系等，但這個(gè)體系顯然與過(guò)去國(guó)資委管企業(yè)的方式大不一樣了，這是一個(gè)新的監(jiān)督監(jiān)管機(jī)制

6，

這個(gè)文件還披露了一個(gè)重要信息，就是重新確定了倒計(jì)時(shí)時(shí)間表：

到2022年，基本建成與中國(guó)特色現(xiàn)代國(guó)有企業(yè)制度相適應(yīng)的國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制，出資人代表機(jī)構(gòu)與國(guó)家出資企業(yè)的權(quán)責(zé)邊界界定清晰，授權(quán)放權(quán)機(jī)制運(yùn)行有效，國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管實(shí)現(xiàn)制度完備、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、管理規(guī)范、實(shí)時(shí)在線(xiàn)、精準(zhǔn)有力，國(guó)有企業(yè)的活力、創(chuàng)造力、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力和風(fēng)險(xiǎn)防控能力明顯增強(qiáng)。

也就是從現(xiàn)在開(kāi)始計(jì)算，還有3年時(shí)間。與2015年國(guó)企改革頂層設(shè)計(jì)文件相比，倒計(jì)時(shí)有所調(diào)整，當(dāng)時(shí)文件要求，“到2020年，在國(guó)有企業(yè)改革重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)取得決定性成果”。

新的倒計(jì)時(shí)已經(jīng)開(kāi)始，3年時(shí)間是一個(gè)務(wù)實(shí)的安排。畢竟涉及數(shù)百萬(wàn)億量級(jí)國(guó)資管理機(jī)制的調(diào)整，不可草率行事。

(關(guān)鍵字：美元 反映)