國家發(fā)展改革委投資研究所：建立長效機制防范化解部分領(lǐng)域產(chǎn)能嚴(yán)重過剩矛盾

產(chǎn)能過剩及對經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的影響

(一)產(chǎn)能過剩及其影響

產(chǎn)能過剩有相對過剩和絕對過剩之分。

相對過剩是相對于當(dāng)前的市場需求和購買力而言，是在經(jīng)濟下行時期市場需求出現(xiàn)短暫疲軟，或產(chǎn)品價格高于大部分消費者的收入水平而出現(xiàn)的暫時性的供過于求，并不是真正的過剩，這種過剩會隨著經(jīng)濟復(fù)蘇、收入水平提高、產(chǎn)品成本下降和市場需求轉(zhuǎn)旺而消失，從而進(jìn)入新的供求均衡。絕對過剩是指生產(chǎn)能力超過社會需求，與產(chǎn)品價格高低和購買力無關(guān)，是真正的產(chǎn)能過剩，會造成社會資源的巨大浪費，尤其是在存在產(chǎn)能過剩的同時又存在大量低端產(chǎn)能，則低端產(chǎn)能會因產(chǎn)品成本低而在市場競爭中采取低價競爭策略，形成行業(yè)低價競爭的惡性競爭狀態(tài)，行業(yè)利潤率越來越低，高端產(chǎn)能企業(yè)盈利能力下降甚至出現(xiàn)虧損，生存難以為繼。在行業(yè)存在產(chǎn)能嚴(yán)重過剩和價格惡性競爭的情景下，企業(yè)不愿再投入研發(fā)經(jīng)費進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新，市場最終充斥著低端產(chǎn)品，整個行業(yè)呈現(xiàn)出“劣幣驅(qū)逐良幣”現(xiàn)象，資源配置效率下降，供給結(jié)構(gòu)得不到優(yōu)化升級。

(二)我國產(chǎn)能過剩頻現(xiàn)且呈嚴(yán)重加劇之勢

改革開放以來，各行業(yè)產(chǎn)能規(guī)模不斷擴大，市場供求格局也發(fā)生著巨大變化，逐步由短缺經(jīng)濟走向過剩經(jīng)濟，產(chǎn)能過�，F(xiàn)象頻發(fā)，成為影響我國經(jīng)濟平穩(wěn)運行的突出問題，其中較為嚴(yán)重的產(chǎn)能過剩現(xiàn)象有三次。

第一次是在上世紀(jì)90年代中期，在90年代初期開始的一輪投資高潮并告別短缺經(jīng)濟后，出現(xiàn)了較大范圍的產(chǎn)能過剩問題，這一輪產(chǎn)能過剩主要集中在紡織、家電等消費品為主體的行業(yè)中，國家采用了限產(chǎn)利庫、淘汰產(chǎn)能、限制投資等措施進(jìn)行治理。第二次是2005年前后，經(jīng)過2002年開始的新一輪景氣周期和投資高速增長，在大多數(shù)商品已處于供過于求狀態(tài)的情況下，鋼鐵、電解鋁、水泥等行業(yè)出現(xiàn)了盲目投資、低水平重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象，引發(fā)一些行業(yè)領(lǐng)域出現(xiàn)產(chǎn)能嚴(yán)重過剩問題，進(jìn)而采取了供地、融資、核準(zhǔn)、清查項目等手段對過熱行業(yè)投資進(jìn)行限制。第三次是在2009年應(yīng)對國際金融危機及之后，在第二次產(chǎn)能過剩病癥尚未得到根治的情景下，應(yīng)對危機的高投資增速帶來一些行業(yè)產(chǎn)能的過快增長，新的更加嚴(yán)重的產(chǎn)能過剩局面不斷惡化。2012年底，鋼鐵、水泥、電解鋁、平板玻璃、船舶產(chǎn)能利用率分別僅為72%、73.7%、71.9%、73.1%和75%，明顯低于國際通常水平；風(fēng)電設(shè)備產(chǎn)能利用率僅為67%，光伏為57%，多晶硅更低至35%。2015年，煤炭產(chǎn)能過剩20億噸，產(chǎn)能利用率僅為65%，鋼鐵產(chǎn)能利用率不足67%，水泥、平板玻璃分別為67%和68%。

(三)我國產(chǎn)能過剩呈現(xiàn)出長期性、范圍擴展性、多重結(jié)構(gòu)性等特征

一是產(chǎn)能過剩存在長期性。自上世紀(jì)90年代中期以來產(chǎn)能過剩矛盾持續(xù)存在，先是紡織、家電等消費品行業(yè)，后是鋼鐵、電解鋁、水泥、煤炭等重化工業(yè)，而鋼鐵、電解鋁、水泥等行業(yè)十多年來產(chǎn)能一直在過剩中不斷增大，至今未有效化解和消除，并呈嚴(yán)重加劇之勢。現(xiàn)有巨大存量產(chǎn)能和目前正新建、改擴建產(chǎn)能將陸續(xù)投產(chǎn)，一些行業(yè)產(chǎn)能過剩矛盾將會在相當(dāng)長時期持續(xù)存在。二是產(chǎn)能過剩呈現(xiàn)行業(yè)范圍擴展性，從傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)向新興產(chǎn)業(yè)蔓延。目前，我國產(chǎn)能過剩的行業(yè)已經(jīng)從鋼鐵、電解鋁、水泥、平板玻璃等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，逐步擴展到造船、汽車、機械等領(lǐng)域，甚至也蔓延到了光伏、多晶硅、風(fēng)電設(shè)備等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。三是多重結(jié)構(gòu)性過剩并存，相對過剩與絕對過剩并存。與過去產(chǎn)能過剩以相對過剩為主不同，目前一些行業(yè)出現(xiàn)了總量絕對性過剩問題。產(chǎn)能相對過�？梢砸揽拷�(jīng)濟復(fù)蘇、市場需求擴大而得到化解，而總量絕對性過剩則很難通過經(jīng)濟復(fù)蘇、需求擴大進(jìn)行化解。四是在調(diào)控中出現(xiàn)“高端”產(chǎn)能過剩。一方面，在“汰小上大”“汰低上高”的調(diào)控產(chǎn)能過剩政策中，大項目、高端項目投資猛增、產(chǎn)能快速增長，行業(yè)產(chǎn)能不降反增，使產(chǎn)能過剩問題由低水平產(chǎn)品向高水平產(chǎn)品蔓延。另一方面，在不斷的“汰低上高”調(diào)控中，在前一輪調(diào)控中更新的產(chǎn)能在新一輪調(diào)控中成為需要淘汰的落后產(chǎn)能，造成上一輪的“高端”產(chǎn)能出現(xiàn)過剩。

我國產(chǎn)能過剩的深層次原因分析

產(chǎn)能過剩之所以屢化不解、愈演愈烈，既有經(jīng)濟發(fā)展和市場需求變化的因素，也有體制、機制等方面的原因。

(一)市場需求快速變化，國內(nèi)外需求減少

改革開放以來，我國需求結(jié)構(gòu)的快速變化與產(chǎn)能穩(wěn)定增長、供給結(jié)構(gòu)變動相對緩慢之間存在矛盾，導(dǎo)致供給結(jié)構(gòu)不能適應(yīng)需求結(jié)構(gòu)的變化，從而出現(xiàn)產(chǎn)能過剩。2009年開始出現(xiàn)的這一輪產(chǎn)能過剩之所以更加嚴(yán)重，一個重要原因就是應(yīng)對金融危機的一系列刺激政策刺激企業(yè)過度擴大投資，對產(chǎn)能增長起到推波助瀾的作用，然而世界經(jīng)濟復(fù)蘇緩慢，國際需求大量減少，國內(nèi)需求結(jié)構(gòu)在這一時期又發(fā)生巨大變化，消費結(jié)構(gòu)由生存型消費向發(fā)展型、享受型消費的加快轉(zhuǎn)型升級，已形成的傳統(tǒng)供給結(jié)構(gòu)不能適應(yīng)轉(zhuǎn)型升級的需求結(jié)構(gòu)，一些以生存型消費產(chǎn)品為主導(dǎo)的傳統(tǒng)行業(yè)出現(xiàn)產(chǎn)能過剩并不斷加劇在所難免。

(二)市場優(yōu)勝劣汰機制不健全，導(dǎo)致過度投資和落后產(chǎn)能淘汰難

我國市場優(yōu)勝劣汰機制不健全，導(dǎo)致過度投資和過剩產(chǎn)能不能在更加激烈和有效的競爭中自動出清。一是在GDP政績觀、財政分稅制下，政府主導(dǎo)型增長模式和對資源配置的過度干預(yù)導(dǎo)致產(chǎn)能過剩。二是政府對新興產(chǎn)業(yè)的過度扶持，導(dǎo)致新興產(chǎn)業(yè)極易出現(xiàn)產(chǎn)能過剩。三是國有企業(yè)在競爭性領(lǐng)域缺乏成本效益約束機制和自動退出機制。

(三)企業(yè)內(nèi)部成本外部化，造成低水平過度投資

在我國發(fā)展經(jīng)濟過程中，以擴大經(jīng)濟規(guī)模、滿足生存需要為主導(dǎo)的發(fā)展思路，生產(chǎn)方式粗放，環(huán)保、產(chǎn)品質(zhì)量與安全意識不強、相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)不高，對生產(chǎn)者產(chǎn)生的污染排放、造成的低質(zhì)產(chǎn)品損害監(jiān)管不到位、執(zhí)法不嚴(yán)格、懲罰力度低，導(dǎo)致企業(yè)資源環(huán)保、安全等內(nèi)部成本外部化，造成不合理的企業(yè)投資、生產(chǎn)成本下降，行業(yè)進(jìn)入門檻降低，投資收益“帶血”增加，從而造成過度投資和產(chǎn)能過剩。

政策建議

采取“行政先行、市場緊跟”的思路，從源頭建立起防范和化解產(chǎn)能嚴(yán)重過剩的長效機制，消除產(chǎn)能過剩現(xiàn)象屢治屢現(xiàn)的根源，引導(dǎo)全社會資金投向更好滿足需求、促進(jìn)資源優(yōu)化配置和技術(shù)進(jìn)步。

(一)加快處置“僵尸企業(yè)”，為建立長效機制奠定良好基礎(chǔ)

“僵尸企業(yè)”的形成有特殊的時代背景，處置“僵尸企業(yè)”要把握好強行責(zé)令退出市場與維護經(jīng)濟社會穩(wěn)定發(fā)展環(huán)境之間的平衡。一是妥善處置企業(yè)債務(wù)，通過企業(yè)資產(chǎn)處置收益、銀行部分債權(quán)核銷、國有資產(chǎn)退出收益三種方式籌集資金進(jìn)行處理。二是妥善解決員工安置問題，通過設(shè)立“去產(chǎn)能失業(yè)救濟和再就業(yè)專項資金”，建立退出保障機制，解決“去產(chǎn)能”企業(yè)職工的社會保障、轉(zhuǎn)型人員的再就業(yè)培訓(xùn)與安置。

(二)約束各級政府過度利用行政力量干預(yù)資源配置的行為

減少資源配置的行政干預(yù)，發(fā)揮市場力量對資源配置的決定性作用。

一是改革和完善現(xiàn)行政績考核制度。不再將與GDP有關(guān)的指標(biāo)納入領(lǐng)導(dǎo)干部隊伍考核的指標(biāo)范圍，建立起以體現(xiàn)以人為本、綠色發(fā)展為主的指標(biāo)體系，從源頭上抑制地方政府的投資沖動和對過剩產(chǎn)能的容忍、保護。二是對地方政府的資源動員能力進(jìn)行約束。堅決清理和廢除地方政府在招商引資中采取廉價供地、稅收減免、低價配置資源等損害公平競爭的優(yōu)惠政策，各類鼓勵、扶持政策不直接針對投資項目，只能從綠色環(huán)境、創(chuàng)新發(fā)展等方面給予扶持，土地、礦產(chǎn)資源必須采取公開、透明、合規(guī)的出讓方式。

(三)加快推進(jìn)國企改革，形成優(yōu)勝劣汰競爭機制

明確國企的本質(zhì)屬性，回歸彌補市場缺陷、強化公益保障、維護國家國防經(jīng)濟安全、發(fā)揮基礎(chǔ)和引領(lǐng)作用的本源，全面退出不涉及國計民生、民間資本能夠充分發(fā)揮作用的競爭性領(lǐng)域，以加快形成公平有效競爭、優(yōu)勝劣汰的資源優(yōu)化配置機制。通過發(fā)展混合所有制經(jīng)濟、做優(yōu)做大國有資本的國企改革，將國企部分退出的資產(chǎn)收益用于處置“僵尸企業(yè)”，有助于加速和強化落后產(chǎn)能退出，更快建立起防范和化解產(chǎn)能過剩的市場化長效機制。

(四)建立高標(biāo)準(zhǔn)的市場規(guī)范，強化市場監(jiān)督執(zhí)法和懲戒約束

改變過去重審批輕監(jiān)管的投資管理體制，建立高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、嚴(yán)監(jiān)督執(zhí)法、強懲戒約束的新的投資管理體制。

一是引入環(huán)保、能耗、質(zhì)量、安全等標(biāo)準(zhǔn)，建立高標(biāo)準(zhǔn)的市場規(guī)范。由市場規(guī)范引導(dǎo)企業(yè)的自主決策投資行為，企業(yè)投資只須根據(jù)相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，無須事前進(jìn)行行政審批，真正落實企業(yè)的投資自主權(quán)。二是加強事后監(jiān)督檢查。對能源限耗額標(biāo)準(zhǔn)和污染物排放標(biāo)準(zhǔn)等強制性指標(biāo)，進(jìn)行常態(tài)化監(jiān)督檢查，并要求企業(yè)嚴(yán)格執(zhí)行。三是加大懲戒力度，強化懲戒約束。對不達(dá)標(biāo)的投資項目和生產(chǎn)經(jīng)營活動，不僅僅是要求限期整改以達(dá)到相關(guān)規(guī)范的要求，更要通過實施不可承受的懲戒達(dá)到向社會傳達(dá)警示，促使投資者在項目決策時更多跟蹤和了解國際先進(jìn)的行業(yè)、產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，形成和完善規(guī)則化、法治化、市場化的產(chǎn)能過�；�解和防范機制。

(關(guān)鍵字：產(chǎn)能 過剩 長效機制防)