昨日開始，跨時十年、歷經(jīng)三屆人大的《預(yù)算法》修正案草案由十二屆全國人大常委會第八次會議進行第三次審議。其中，地方債的開閘備受關(guān)注。

地方發(fā)債有望突破

現(xiàn)行《預(yù)算法》于1995年1月1日正式實施。其中第二十八條明確規(guī)定，地方各級預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。

“這次審議最受關(guān)注的一點，就是地方政府能否發(fā)債的問題。”中關(guān)村宏觀經(jīng)濟與知識產(chǎn)權(quán)戰(zhàn)略研究所所長朱少平對上證報記者說。他在退休前曾任全國人大財經(jīng)委法案室主任一職，長期參與立法工作。在他看來，這是一次期待已久的審議。

“形勢已經(jīng)大變。”朱少平認為，20年間，中國的財政體制經(jīng)歷了由統(tǒng)一預(yù)算到分級預(yù)算、由單一預(yù)算到復(fù)式預(yù)算的巨大變革，在當(dāng)時歷史條件下制定的現(xiàn)行《預(yù)算法》已然不適應(yīng)形勢發(fā)展，“現(xiàn)在的地方政府，已經(jīng)是一個獨立的預(yù)算主體。”

稍往前回溯可發(fā)現(xiàn)，地方政府的發(fā)債問題在國際金融危機之后已變得靈活�，F(xiàn)行《預(yù)算法》雖然原則上規(guī)定地方政府不得發(fā)債，但卻留了一個口子：“除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外。”

“理想來說，是先修法，再去做；但修法需要的時間很長，所以也可以變通。”朱少平這樣解釋,“為應(yīng)對金融危機，當(dāng)時我們分兩步開了口子，首先是由中央代發(fā)，即中央發(fā)債，地方使用；后來，又允許地方自己發(fā)債。在這個過程中，地方融資平臺出來了，城投債出現(xiàn)了。”

以地方融資平臺和城投債為代表的地方政府債務(wù)，人們對其褒貶不一。在審計署發(fā)布的《全國政府性債務(wù)審計結(jié)果》中，對政府性債務(wù)評價為“在我國經(jīng)濟社會發(fā)展、加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和改善民生等方面發(fā)揮了重要作用”。

“從地方角度看，無疑希望應(yīng)該有發(fā)債權(quán)。這次預(yù)算法能夠重獲審議，機會難得。”湖北省統(tǒng)計局副局長葉青說。

門檻如何設(shè)置成焦點

近年，“隱形政府債務(wù)”成為外界關(guān)注的熱點話題�！度珖�政府性債務(wù)審計結(jié)果》數(shù)據(jù)顯示，截至2013年6月底，我國中央、地方合計的政府債務(wù)總額約為20.7萬億元，并被表述為“風(fēng)險總體可控，但有的地方也存在一定的風(fēng)險隱患。”

不過，各方解讀并不一致。有觀點認為，債務(wù)問題的潛在風(fēng)險必須引起高度重視，因此應(yīng)明確規(guī)定地方政府不能舉債；有觀點認為，地方是否可以舉債，無需明確寫入法律，用政策調(diào)節(jié)即可；還有觀點認為，情況既然出現(xiàn)，就應(yīng)該在法律里面有所體現(xiàn)。

“既然是舉債，就是收入，既然是政府收入，就應(yīng)該依法進行。”葉青的態(tài)度很明確，“我支持用法律對此加以明確規(guī)范。”

此次提交的三審稿被認為是各方意見的匯集。其中明確規(guī)定，經(jīng)國務(wù)院批準的省、自治區(qū)、直轄市的一般公共預(yù)算中必需的建設(shè)投資的部分資金，可以在國務(wù)院確定的限額內(nèi)，通過發(fā)行地方政府債券舉借債務(wù)的方式籌措。舉借債務(wù)的規(guī)模，由國務(wù)院報全國人民代表大會或者全國人民代表大會常務(wù)委員會批準。

“這樣的規(guī)定，就是在關(guān)掉后門的基礎(chǔ)上，打開前門的努力”。一名地方政府內(nèi)部員工對記者表示，“對地方而言，獲得了實際授權(quán)；對中央而言，可以擺到桌面上監(jiān)管。”

“前門”一旦打開，門檻如何設(shè)置、監(jiān)管如何進行至關(guān)重要。

按照葉青的觀點，不妨用發(fā)債主體的行政級別來設(shè)置門檻，“一開始的發(fā)債權(quán)限，最好控制在省級和副省級單位，比如由省級政府為下一級政府代發(fā)債券，可以降低風(fēng)險。”此外，葉青認為還可以借鑒國際通行的做法，將債務(wù)和當(dāng)?shù)谿DP的比例、債務(wù)和地方政府收入的比例分別計算，并加以聯(lián)系，“能借多少，應(yīng)該和債務(wù)總額聯(lián)系起來。”

朱少平則認為，門檻的設(shè)置應(yīng)遵循這樣一個原則：經(jīng)常性預(yù)算不打赤字；建設(shè)性預(yù)算適可而止。“要根據(jù)經(jīng)濟建設(shè)的速度和預(yù)算增長的潛力來確定債務(wù)額度，不能夠超過償債能力。”

(關(guān)鍵字：預(yù)算法 地方發(fā)債)